Panamá

La unidad familiar y la protección de los menores de edad, de acuerdo con el artículo 1 del Código de la Familia y del Menor, constituyen algunos de los principios fundamentales para la aplicación e interpretación de la normativa panameña con respecto a niñez y adolescencia, y reconoce la misma como elemento fundamental de la sociedad. A su vez, en el 569, se indica el deber del Estado panameño, “de desarrollar políticas sociales de prevención, protección y promoción del bienestar general de los niños, de la juventud, […], de la mujer y de la familia en particular, a la que asegurará su continuidad como grupo humano básico de la sociedad, proporcionándole oportunidades para el desarrollo físico, mental, moral, espiritual y social de sus miembros, en condiciones de libertad, respeto y dignidad, sin discriminación alguna por razones de sexo, ideas políticas o religiosas, raza, nacimiento y posición social económica.”

La familia, de acuerdo con la ley mencionada, gozará del apoyo de la comunidad, de la sociedad y del Estado para la realización de sus funciones destinadas a la conservación y mantenimiento de la salud, educación, vida familiar, satisfacción de sus necesidades básicas y bienestar social de sus componentes. En la misma línea, el Estado está encargado de promover y facilitar las acciones de las organizaciones comunitarias intermedias y a fortalecer la iniciativa, responsabilidad y capacidad de la familia en la solución de sus problemas.

El Estado deberá garantizar también el respeto a la intimidad, libertad personal, seguridad y honor familiar y el derecho a la propia imagen. De acuerdo con el 518, además está obligado a coadyuvar en la estabilidad de la familia y a promover su unidad. Finalmente, según la Ley de Adopciones, se indica en el artículo 5 sobre el derecho a la familia y a la convivencia familiar que las personas menores de edad tienen derecho a crecer y a ser educadas y atendidas bajo la orientación y responsabilidad de su familia de origen o ampliada, así como a convivir con su familia y a permanecer en ella. Es este artículo el que establece por lo tanto, que no deberán ser separados de su madre y padre, salvo cuando la convivencia con uno o ambos represente un peligro para su vida, integridad física y desarrollo integral.

¿Cuándo procede la separación de los niños, niñas y adolescentes del entorno familiar?
La separación de su familia deberá ser ordenada mediante resolución judicial
motivada, en los casos indicados por el artículo 5 de la Ley de Adopciones mencionado supra. Es decir, cuando la convivencia con algún miembro de su familia nuclear o en general, la permanencia en la misma representa un peligro para su vida, integridad física y desarrollo integral. Además, según se indica en la ley, las instituciones y autoridades competentes, al tener conocimiento sobre personas menores de edad en circunstancias especialmente difíciles, tomarán medidas inmediatas según el caso; ya sea solicitar la privación o suspensión de la patria potestad o relación parental, tutela o guarda o promover el ingreso del niño, niña o adolescente en un ambiente adecuado para su formación integral.

Esto se refuerza en el artículo 604 del Código de la Familia y del Menor, en tanto indica que la separación inmediata del menor de este medio y su ingreso provisional o definitivo en otro más adecuado, en casos de extrema deficiencia del medio familiar. Bajo estos supuestos, se podrá establecer de forma supletoria, un régimen de visita, siempre que resulte en interés superior del niño, niña o adolescente.

Esquema Institucional
A nivel general, según se indica en el artículo 599 del Código, “las instituciones de asistencia social encargadas de atender los casos de abandono de menores, procurarán canalizar su atención hacia familias que garanticen la formación integral” del niño, niña o adolescente. Estas autoridades o instituciones tendrán por objetivo la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias del sistema de adopción para la protección a niños, niñas y adolescentes en condición de orfandad o abandono, así como la centralización de la información de los casos mencionados.

A su vez, están encargados de promover en la comunidad el sistema de adopción y colocación familiar, de capacitar y asistir a la familia adoptante antes y durante el proceso de adopción, y de estudiar las solicitudes, seleccionar y calificar las familias adoptantes mediante los medios designados al efecto a fin de remitir el informe completo al Tribunal de Familia que conoce el caso. También deberán recomendar en guarda o custodia a los niños, niñas y adolescentes con vista a su posterior adopción y llevar registro de los menores dados en adopción y darles seguimiento y colaborar con la elaboración de las estadísticas correspondientes.

Por último, estas entidades deberán actuar en coordinación y colaboración directa con los Tribunales de Menores y de Familia, centros hospitalarios, y con los centros de custodia, protección o educación. De acuerdo con el Código, la coordinación, promoción, desarrollo, fiscalización y coordinación de los programas y políticas, tanto del sector público como privado, destinados a la prevención, protección integral y bienestar de la niñez y adolescencia, de la familia y sus componentes, corresponde al Estado, asesorado por el Consejo Nacional de Familia y del Menor.

Este será presidido por la Ministra (o) de Trabajo y Bienestar Social y estará integrado por una Junta Directiva, por la Asamblea General Consultiva y su Dirección, la cual estará a cargo del personal técnico y administrativo, y será a la misma vez la Secretaría de la institución. La Junta Directiva estará integrada por representantes del sector gubernamental de los sectores especializados de Salud, Educación, Trabajo y Bienestar Social y Planificación y Política Económica; representantes del sector no gubernamental: de la Iglesia Católica; de la empresa privada; de los grupos cívicos; de las organizaciones de educadores; de los trabajadores y trabajadoras organizadas; de los grupos indígenas; de las organizaciones campesinas; de la Universidad de Panamá y de la Universidad Santa María la Antigua (USMA).

El Consejo, de acuerdo con el Código contribuirá al perfeccionamiento de la coordinación de los programas entre las entidades, el sector gubernamental y no gubernamental, en temas de familia, niñez y adolescencia. En la misma línea, elaborará recomendaciones dirigidas a la atención y solución de aspectos relacionados con la problemática de la persona menor de edad, la familia y sus componentes, velando por la participación de la familia y sus necesidades básicas.

Inclusive, según se indica en el Código, será labor del Consejo Nacional de Familia y del Menor la evaluación de las estrategias y acciones de organismos públicos y privados que desarrollen iniciativas en beneficio de la familia, a fin de sugerir recomendaciones. De acuerdo con la normativa indicada, tendrá los siguientes objetivos básicos:

a) “Actuar como cuerpo consultivo permanente en la elaboración de la política estatal en materia familiar y en el desarrollo de los programas de prevención, protección, atención y bienestar de la familia;
b) Promover el respeto de los valores cívicos y morales de la familia, la estabilidad del núcleo familiar y su bienestar, cualquiera que sea el estado civil de sus miembros;
c) Elaborar, a través de la investigación, un diagnóstico permanente sobre la realidad familiar panameña que sustente la política, los programas y las acciones del Estado par el bienestar familiar,
d) Demandar acciones del Estado en educación familiar para promover la paternidad y maternidad responsables;
e) Contribuir a que las familias participen activa y conscientemente en los programas que tiendan a satisfacer sus necesidades básicas y desarrollar sus capacidades;
f) Coordinar los programas de promoción, consolidación, defensa y protección de la familia y del menor del sector público y privado, para evitar duplicidad de esfuerzos y recursos;
g) Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales que protegen al menor, la familia y sus componentes;
h) Fortalecer los patronatos, directivas y consejos de asesoría que funcionan en la actualidad y a los que, en el futuro, se autorice su establecimiento; y
i) Colaborar y servir de órgano de consulta efectivo para el establecimiento de las políticas sociales que establezca el Estado.”

Por otro lado, la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNIAF) estará encargada de coordinar, articular, ejecutar y dar seguimiento al cumplimiento de las políticas de protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, a través de la formulación de planes, programas y medidas de protección en conjunto con otras entidades públicas, organismos privados y la corresponsabilidad de la familia y la sociedad organizada.

Esta institución funge como Autoridad Central en materia de adopciones nacionales e internacionales, y tiene por objetivo el fortalecimiento de las capacidades de las familias, mediante el desarrollo de programas, proyectos y acciones de apoyo, para que estas asuman adecuadamente sus responsabilidades y obligaciones ante los niños, niñas y adolescentes de manera de asegurar el disfrute pleno de sus derechos humanos y la exigencia de sus deberes.

Por último, la Policía de Menores se crea como un cuerpo especializado de la Policía Nacional, encargada de auxiliar, colaborar y coordinar con las autoridades y organismos destinados por el Estado a la educación, prevención, protección y rehabilitación de personas menores de edad. Por esto, sus integrantes deberán recibir capacitación especial en el desarrollo psicológico de la infancia a la niñez, y de esta etapa a la adolescencia, en procedimiento de manejo conductual, en menores discapacitados, legislación de menores, derechos humanos y tratamiento integral de la niñez y adolescencia.

Estará sujeta a las disposiciones y órdenes de los Juzgados de Menores, y entre sus funciones está hacer cumplir las normas y decisiones que sobre niños, niñas y adolescentes impartan las autoridades correspondientes; coadyuvar al desarrollo de actividades tendientes a lograr su formación integral , en coordinación con las autoridades correspondientes y controlar e impedir su ingreso y permanencia en lugares públicos o privados que atenten contra su integridad física o moral.

A su vez, deberán protegerles cuando se encuentren en estado de abandono, extravío, dedicados o utilizados en la mendicidad, que sean víctimas de maltrato o que se encuentren en situaciones de riesgo social previstas en el Código. Ante casos de esta índole, la Policía de Menores deberá remitir al niño, niña o adolescente que corresponda ante la autoridad competente. Asimismo, deberán informar a los organismos o autoridades competentes sobre situaciones que fomenten o coloquen a personas menores de edad en circunstancias especialmente difíciles, aún cuando no se haya materializado una situación de maltrato, abandono, entre otras mencionadas supra.

Además, deberán vigilar las actividades laborales de niños, niñas y adolescentes, el desplazamiento de éstos dentro del país, la permanencia de las personas menores de edad que hayan cometido transgredido la ley penal en centros especializados. Otro organismo relevante con respecto a la protección de niños, niñas y adolescentes, corresponde al Ministerio Público. Su labor corresponde a intervenir, como representante de la sociedad y del Estado, en los procesos y actuaciones de la jurisdicción familiar, y el Defensor del Menor, en los procesos de menores, bajo sanción de nulidad en caso contrario. Se exceptúan los casos expresamente señalados en la ley.

En materia judicial, los Juzgados de Familia y los de Menores actuarán acorde con el interés superior de la persona menor de edad, la economía procesal y la celeridad; en ocasiones también deberán prestar gratuitamente sus labores.

Medidas de protección que se aplican frente a la separación del entorno familiar
Prevención
De acuerdo con lo establecido en el Código, la participación del Estado en la organización familiar estará orientada, en primer lugar, a la promoción de la familia en la sociedad así como fomentar sus propias capacidades y atender y garantizar las necesidades de sus miembros. En defecto o carencia del apoyo familiar, se podrá apoyar en instituciones comunales, sociales para apoyar y fortalecer la actividad familiar de forma subsidiaria.

Por otro lado, se eleva como derechos sociales de la familia el trabajo y salario suficientes para una decorosa subsistencia familiar, el acceso a la vivienda digna y acorde a sus necesidades, la protección económica a través de incentivos fiscales, seguridad social y otros, y jurídica a las explotaciones familiares en los diversos sectores productivos (agricultura, comercio, industria, servicios). Estos aspectos, junto con el disfrute del tiempo libre que favorezca el desarrollo de valores; los servicios de atención, asesoría y orientación familiar, así como los de educación y cultura; si bien no son medidas per se, son parte de la iniciativa estatal por fortalecer y preservar la estabilidad y unidad familiar que a fin de cuentas contribuye con la prevención de la separación del núcleo familiar.

En el artículo 605 ibid., se indica que la protección jurídica incluye la adopción de medidas de carácter mediato hacia los padres, madres o representantes para que de forma independiente, sean capaces de afrontar, responsablemente, sus deberes para con los niños, niñas o adolescentes a su cargo. En el artículo siguiente se establece también que el Estado garantizará la satisfacción de las necesidades primarias de alimentación, vivienda, salud, educación y estabilidad económica; así como de la unidad familiar, a través de las instituciones especialmente creadas para estos fines.

Este también velará porque los salarios tanto del sector público como privado, que corresponda a los (as) jefes (as) de familia, se ajusten a criterios de progresividad y redistribución de la renta y no sean discriminatorios. Para la formulación de los gravámenes tributarios también, de acuerdo con el artículo 610, se tomará en cuenta el ingreso familiar, el número de hijos o hijas, los costos educativos y los miembros con discapacidad que impliquen una situación permanente de dependencia.

La legislación panameña refuerza su compromiso con la tutela del bienestar sobretodo socioeconómico de las familias y su consecuente estabilidad, en el 611 ibid., en el que se establece que “se dará impulso y ayuda económica a las artesanías domésticas y otras actividades que permitan la elaboración de trabajos y generación de ingresos a los [y las progenitoras] o a las personas que deben permanecer en el hogar, para la mejor guía, cuidado y orientación de sus hijos o hijas.”

De esta forma, se busca garantizar desde el aparato estatal y las instituciones correspondientes, el reconocimiento del derecho de la familia a trabajar y de tener la oportunidad de hacer un trabajo útil y productivo que le permita ser económicamente autosuficiente, tomando las medidas especiales requeridas en caso de tratarse de una persona con discapacidad. Asimismo, se promoverá la formación profesional, vocacional o técnica de los y las integrantes trabajadores del núcleo familiar, a fin de garantizar su plena incorporación laboral en el mercado de trabajo.

Inclusive, se introduce el Programa Nacional de Salud Mental, del Ministerio de Salud, en el Código de Familia, que asigna a las instituciones educativas, a los grupos intermedios y a las familias, la labor de prevención y solución de los problemas sociales.En fin, existen muchísimas iniciativas e inclusive instituciones del sector público y privado, en aras de promover de bienestar social y familiar.

Modalidades y Programas de Cuidado Temporales: Colocación en Familiar en Hogar sustituto
La colocación familiar, de acuerdo con el Código, consiste en ubicar a un niño, niña o adolescente en un hogar distinto al de sus padres, madres, guardadores o parientes, con la obligación de brindarle alimentación, custodia, educación, asistencia y en general las condiciones óptimas para adaptarse a su medio social. Tanto la familia sustituta como la persona que reciba a una persona menor de edad será denominada “acogente”, cuya condición jurídica pasará a ser la de representante provisional de la misma. Esta figura también opera para personas adultas mayores, y para personas con algún tipo de discapacidad o enfermedad grave.

Esta medida puede ser dispuesta por los padres, madres, guardadores, parientes o autoridad competente, bajo conocimiento y control de la autoridad competente. Esta también podrá declarar la colocación de oficio cuando se encuentre en estado de abandono, de peligro o tuviese problemas de conducta y sus padres, guardadores o parientes, no ofrezcan suficientes garantías de cuidado y corrección. La permanencia del niño, niña o adolescente en la colocación familiar u hogar sustituto estará determinada por su edad y necesidades; la relación con sus padres, madres, tutores o parientes; y el tiempo requerido para la evaluación y atención del caso.

No podrá verse como un paso hacia una futura adopción, siendo la medida de carácter provisional, promoviendo en la medida de lo posible la reintegración al entorno familiar y esta solamente tendrá lugar en el territorio nacional. A lo largo de esta medida, se velará por la salud, el afecto, la seguridad física y moral y educación de la persona colocada en su centro u hogar, a fin de asegurarle un saludable desarrollo integral de su personalidad. La persona o familia acogente tratará de superar las dificultades o situaciones que motivaron la separación del entorno familiar anterior.

La autoridad competente favorecerá y estimulará la permanencia del niño, niña o adolescente con su (s) acogente (s), aún cuando la adopción no fuera posible, en los casos en los que se pueda continuar satisfaciendo sus necesidades y existan lazos efectivos entre la persona acogida y su acogente. En estos casos, se fijará a la persona o familia acogente una asignación mensual que cubra suficientemente los gastos del niño, niña o adolescente. Esta medida no genera ningún vínculo de parentesco entre la persona o familia acogente y la persona menor de edad acogida.

El cumplimiento de los deberes de la persona o familia acogente serán periódicamente supervisadas por el ente fiscalizador.

Modalidades y Programas de Cuidado Temporales: Acogimiento Institucional
El acogimiento y colocación puede darse tanto a una persona natural, o bien, a una jurídica destinada a tales fines, siempre que cumpla con los requisitos legales y reglamentarios. En este segundo caso, se hace referencia a las entidades, públicas y privadas que brindan atención integral a las personas menores de edad separadas del entorno familiar. Particularmente, el Estado, en coordinación con el Ministerio de Educación, la familia y la comunidad, promueve el establecimiento centros parvularios para niños y niñas menores de cuatro (4) años, cuyos padres, madres o tutores dispongan que permanezcan ahí.

La atención en estos centros podrá ser operada por entidades particulares, comunitarias o gubernamentales, cuando reúnan los requisitos establecidos legalmente para su funcionamiento. Según la normativa panameña, corresponde al Ministerio de Educación, la reglamentación, funcionamiento, autorización y supervisión de los centros parvularios; así como la designación de las actividades educativas acorde a los contenidos de la guía curricular elaborada para tal fin. El Ministerio de Salud y la Caja de Seguro Social, facilitarán la atención de los niños, niñas y adolescentes en estos centros educativos, oficiales, particulares, especiales o comunitarios.

Modalidades y Programas de Cuidado Definitivas: Adopción
La Adopción es una institución jurídica de protección permanente de orden público y de interés social constituida como última medida de protección a favor del hijo o hija que no lo es por consanguinidad y que le restituye el derecho a formar parte de una familia. Los casos de adopción son atendidos por la Dirección Nacional de Adopciones, la cual se encarga de las personas menores de edad y los solicitantes idóneos de adopción nacional e internacional que buscan formar nuevas familias, una vez declarado el estado de adoptabilidad.

El vínculo jurídico familiar creado por la adopción es definitivo, irrenunciable e irrevocable y se da entre personas del mismo sexo, ya sea en el caso en que un cónyuge adopte el hijo o hija del otro, o bien, cuando la pareja en conjunto adopte a una persona menor de edad con quien no poseen ningún vínculo de consanguinidad. Los requisitos para adoptar incluyen que la persona adoptante haya cumplido dieciocho (18) años de edad y sea por lo menos quince (15) años mayor que el adoptado. En la adopción conjunta, ambos cónyuges deben ser mayores de edad, y el menor de los cónyuges debe tener respecto del adoptado la diferencia de edad señalada.

Para adoptar, las personas deben de tener condiciones efectivas, morales, sociales y económicas que los hagan idóneos, para asumir responsablemente las funciones de cuido y protección de la persona menor de edad. Las prohibiciones y demás especificaciones se encuentran de forma expresa en la ley.

Implementación de las Medidas
De acuerdo con el Código, los objetivos de las medidas de protección de las personas menores de edad cuando exista carencia o defecto de apoyo familiar, son por un lado, eliminar los efectos nocivos para su integridad física, moral y psicológica y proporcionar, inmediatamente, el ambiente que compense y supere los traumas causados. Los procedimientos en materia de familia, niños, niñas y adolescentes son confidenciales por ley y sólo tendrán acceso a ellos las partes, los apoderados, los familiares, los y las representantes legales y las personas que demuestren tener interés legítimo en la causa y siempre tomará en cuenta la prevalencia del interés superior de la persona menor de edad.

El procedimiento comienza en instancia judicial, cuando el Juzgado Seccional de Menores tenga conocimiento de que un niño, niña o adolescente se encuentra en circunstancias difíciles, o se le atribuya la comisión de un acto infractor. Este ordenará practicar las investigaciones directamente o por medio de los organismos correspondientes y garantizará a la persona menor de edad que su opinión será escuchada, así como la de sus padres, madres, guardadores o personas a cuyo cargo estuviera, y, en general, practicará de oficio todas las diligencias que estime pertinentes.

Después de esta primera etapa, el Tribunal podrá decidir si el niño, niña o adolescente puede ser entregado (a) a sus padres, madres o representantes o guardadores en forma definitiva o provisional, o si debe ser sujeto de una medida alternativa de cuidado que implique la separación de su entorno familiar. Cuando las investigaciones determinen que su familia posee la capacidad suficiente para atender sus necesidades, se reincorporará a la persona menor de edad a sus padres, madres o guardadores bajo las condiciones que la instancia judicial determine.

Cuando la condición de vulnerabilidad o riesgo de la persona menor de edad sea a causa de uno o varios graves trastornos de conducta, el Tribunal ordenará al equipo interdisciplinario un estudio sobre su personalidad en los aspectos psiquiátricos, psicológicos, pedagógicos y sociales. Para esto, se podrá trasladar al niño, niña o adolescente a un centro de observación a fin de profundizar el respectivo estudio y se rendirá una evaluación al efecto, en un plazo máximo que no exceda de treinta (30) días.

Posteriormente, se dará audiencia a fin de valorar el caso y decidir la medida tutelar aplicable y el procedimiento será sumario si se tratara de la suspensión y prórroga de la patria potestad, guarda y crianza y régimen de comunicación y de visita, acogimiento familiar y tutela. La no concurrencia de alguno de los citados no impedirá dictar la resolución que corresponda. Estas resoluciones o sentencias que impongan medidas tutelares son susceptibles de revisión por el propio juzgado que las dictó, de oficio, a petición de la institución donde estuviese el niño, niña o adolescente, o a solicitud de sus padres, madres, representantes, guardadores, o del Defensor del Menor.

Se podrá ordenar también, la ejecución provisional de la sentencia, sin perjuicio de los recursos que puedan caber contra de la sentencia.